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  • 加快優化政策結構 推動財政運行更可持續

      近年來,面對復雜嚴峻的國內外形勢和多重超預期因素沖擊,按照黨中央、國務院決策部署,以減稅降費、增加調入資金、擴大赤字、增發專項債、發行特別國債等為主要內容的積極財政政策,為助力穩住經濟大盤發揮了重要作用。我國國內生產總值近五年年均增長5.2%,近十年年均增長6.2%,實現了中高速增長。

      近年來,我國減稅降費政策持續加力,稅收占GDP的比重持續下降,財政收入增長壓力持續增大。為確保積極財政政策更可持續,應加快優化政策結構,統籌兼顧穩增長和穩收入。

      穩增長難度加大

      財政政策邊際效應遞減

      面對突如其來的疫情、風高浪急的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展任務,近年來我國明顯加大積極財政政策實施力度,財政投入規模不斷攀升,政策工具日益豐富,確保我國經濟增長呈現出大國經濟體中的最好表現。但是,從實施效果看,我國積極財政政策的邊際拉動效應在持續遞減。

      一方面,近年來積極財政政策投入力度持續加大。2017年以來,為應對中美經貿摩擦帶來的不利影響,我國逐步加大了積極財政政策實施力度,特別是2019年我國開始實施大規模減稅降費政策,減稅降費規模明顯擴大。隨著疫情暴發,我國積極財政政策實施力度進一步加大。

      統計數據顯示,2019年至2022年,我國積極財政政策新增投入超過48.2萬億元,占2013年以來積極財政政策新增總投入67.6萬億元的71.4%。其中,2020年和2022年新增政策投入分別達到13.6萬億元和15.2萬億元。從政策投入占當年國內生產總值的比重看,2019年至2022年,積極的財政政策新增投入占當年GDP的比重平均為11.1%。其中,2020年和2022年新增政策投入占比分別高達13.4%和12.6%,力度之大可見一斑。

      另一方面,積極財政政策邊際拉動效應逐漸減弱。我國經濟發展進入新常態,已由高速增長階段轉向高質量發展階段,疫情沖擊和嚴峻復雜的國內外環境加大了經濟增長的難度,積極財政政策投入產出比也相應降低。

      2019年以來,我國經濟年均增長4.9%,比2013年以來10年的平均增速低1.3個百分點,比2013年至2016年的平均增速低2.4個百分點,經濟增長難度加大。這期間,盡管積極財政政策對穩定經濟增長發揮了關鍵作用,但其拉動效應逐漸減弱。筆者測算,2019年至2022年,單位規模的新增政策投入(占GDP比重1%)所對應的經濟增速平均不足0.5個百分點,比這十年的平均值少0.8個百分點,比2013年至2016年的平均值少1.6個百分點,積極財政政策的邊際拉動能力明顯降低。

      新增減稅降費占比過高

      不利于稅收增長

      減稅降費對于特殊時期緩解企業經營困難、促進經濟恢復具有積極意義。在現行稅制結構下,減稅降費應統籌財政政策需要與政府財力可能,努力保持稅負穩定。近年來,我國減稅降費力度明顯加大,在新增財政投入中占比大幅提升,在經濟增速降低、稅收產出下降的形勢下,不利于稅收增長,對積極財政政策可持續造成了一定影響。

      2019年以來,我國持續加大減稅降費政策的實施力度。在財政政策投入構成中,減稅降費成為積極財政政策工具箱中發展最快的政策工具之一。

      據統計,2019—2022年,通過實施更大規模減稅降費、支持疫情防控和經濟社會發展稅費優惠政策、“減稅降費+緩稅緩費”“大規模留抵退稅+減稅降費+緩稅緩費”新的組合式稅費支持等政策,我國新增減稅降費及退稅緩稅緩費合計達11.2萬億元,占這十年新增減稅降費13.1萬億元的85.3%,在同期積極財政政策投入結構中占比達23.1%,低于地方政府專項債的占比(30.9%)和財政赤字投入的占比(27.9%),大幅高于調入(調出)資金和使用結轉結余凈額的占比(16%)。

      從發展速度看,近年來,我國對減稅降費的政策依賴度迅速提升,對財政赤字的政策依賴度大幅下降。筆者測算,相較于2013—2016年,2019年以來積極財政政策中新增減稅降費占比提高了1.1倍;財政赤字占比僅為0.4倍。這表明,在組織實施積極財政政策過程中,存在過度依賴減稅降費、利用赤字空間不足的政策傾向。

      大規模減稅降費對財政穩定性產生影響。大規模減稅降費屬于國家財政大規模隱性支出,在缺乏稅式支出法等相關法律法規強力約束時,大規模地實施減稅降費不僅直接導致稅收收入短收,造成財政運行長期緊平衡,同時也易誘發騙稅行為,不利于提高財政支出效率,使財政收支失去預算剛性約束,影響財政的穩定性。

      數據顯示,2019年至2022年,伴隨大規模減稅降費等相關政策實施,我國稅收收入增幅大幅下降,除2021年由于上年基數較低稅收增長11.9%以外,2019年、2020年、2022年分別增長1%、-2.3%、-3.5%,大幅低于2018年的8.3%和2017年的10.7%。

      除受疫情因素造成經濟低速增長的影響外,大規模減稅降費是造成稅收低速增長甚至負增長的直接原因之一。據統計,我國稅收收入占GDP比重由2019年的16%下降到2022年的13.8%,三年下降2.2個百分點,占這十年稅收占比下降4.9個百分點的45.2%。實際上,當前,我國13.8%的稅收收入占比處于上世紀九十年代新稅制改革以來的最低水平,財政正常運行受限。

      多措并舉綜合施策

      確保財政可持續發展

      下一步,應深入推進跨周期調節與逆周期調節相結合,科學處理當前與長遠、調控與改革、收入與稅源的關系,堅持宏觀調控與增加收入“兩手抓、兩手硬”,增強財政可持續性,大力夯實中國式現代化國家治理的基礎。

      一是合理使用減稅降費政策工具,年度新增減稅降費規??刂圃诜e極財政政策總投入的10%以內。增值稅留抵稅款是國家依托增值稅管理機制依法籌集的企業強制存款和法定儲備資金,建議對新增增值稅留抵退稅恢復計劃管理。同時,對現有減稅降費政策措施進行系統化梳理和規范,加快研究制定稅式支出法,將減稅降費和稅收優惠依法納入法制化軌道。

      二是強化預算統籌,建立更加科學的財政資金調入機制。將部分政府性基金項目轉列一般公共預算,增強一般預算對基金預算收支的統籌力度。提高國有資本收益上交比例并推進其制度化、規范化,增強國有資本收益對社保和特殊時期對一般預算的補充保障能力。完善結余資金收回使用機制,實行存量資金與次年預算安排緊密掛鉤。將依托行政權力、國有資源資產獲取的收入等全面納入一般預算管理。

      三是加大財政赤字使用力度,建立跨階段預算平衡機制。將“以收定支”與“以支定收”相結合,強化國家戰略引導,突出“以支定收”。在赤字運用上更加積極主動,適當擴大一般預算赤字波動區間,將財政赤字“削峰填谷”機制運用到經濟增長的不同階段,實施跨階段預算平衡機制,促進政府預算由平衡預算向現代功能預算轉變。加大赤字預算對建設投資和資本性支出的保障力度,科學發揮地方政府專項債和特別國債政策功能。建立健全中長期政府投融資規劃制度體系,建設政府資本預算,以政府投融資規劃統領政府資本預算,在應對危機和現代化強國建設中掌握工作主動權、打好發展主動仗。

      四是將政策重點由大規模減稅降費調整為加快優化稅制結構。提高減稅降費的針對性和有效性?,F階段我國小規模納稅人和小微企業稅收負擔已經較營改增前有較大幅度下降,處于歷史最低水平,持續大規模減稅降費空間收窄。當前,要重點關注大中型企業等一般納稅人的減稅降費工作,把有限資源用于結構性安排,更大程度地提高減稅效能。

      穩定宏觀稅負,提高稅收收入在國內生產總值中的比重。要以建立“三足鼎立”的復合稅制為目標,優化調整稅收制度,推動現行稅制由流轉稅、所得稅“雙主體”稅制結構,加快向流轉稅、所得稅、財產財富稅“三足鼎立”轉變,構建科學有效的現代稅制體系。健全直接稅體系,提高直接稅比重,推動稅收調節不斷向居民收入、所得、財產財富、遺產贈與、社會保障、海外移民定居等綜合領域拓展。研究開征遺產贈與稅、棄籍稅等,有效調節社會分配;適時推進社會保障“費改稅”。完善個人所得稅制度,擴大綜合征收范圍,清理規范不合理稅收優惠。加快推進房地產領域綜合稅收改革,簡化房地產稅收制度,促進稅收負擔由建設、交易環節更多轉向保有環節。圍繞實現碳達峰碳中和目標,加快推進資源與環境稅收制度改革,建立有利于國際稅收協作的碳稅制度。研究開征數字服務稅,保護我國稅收權益,推動數字經濟和新經濟加快發展。建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。推進正稅清費,通過撤銷、合并、削減費率等措施,嚴厲控制非稅收入不合理增長。

      加快培育市場主體,加大稅源建設力度。統籌處理好普惠性減稅與結構性減稅的關系,維護公平競爭的市場環境,建設全國統一大市場,避免形成行業地區政策洼地。深化“放管服”改革,提升企業登記便利度。落實停歇業制度,降低企業經營成本,解除市場主體后顧之憂。


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